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Il TAR Lazio sul Piano Programmatico e sui Regolamenti Gelmini n°81/09 e n°89/09

by Osvaldo Roman — last modified 2010-04-05 17:24

Il 3 marzo 2010 il TAR del LAZIO (Sezione Terza Bis) si è pronunciato sui ricorsi presentati contro il Piano Programmatico e contro i Regolamenti sul Primo Ciclo d’Istruzione (D.P.R. n.89/09) e sulla razionalizzazione della rete scolastica (D.P.R. n. 81/09).

Il 3 marzo 2010 il TAR del LAZIO (Sezione Terza Bis)  si è pronunciato sui ricorsi presentati contro il Piano Programmatico e contro i Regolamenti sul Primo Ciclo d’Istruzione (D.P.R. n. 89/09) e sulla razionalizzazione della rete scolastica (D.P.R. n. 81/09). Con questa Sentenza che respinge i ricorsi, a mio parere, il TAR del Lazio ha  scritto una delle più brutte  pagine della giustizia amministrativa nel nostro paese. Si tratta di una valutazione meramente tecnica che sarà necessario, come cercheremo di fare, sottoporre insieme alla Sentenza ad un vasto dibattito in tutte le sedi, giudiziarie, accademiche e di studio, in cui operano cittadini e studiosi a cui sta a cuore il rispetto della giustizia e della legalità repubblicana. I TAR in questo paese possono legittimamente decidere sui modi di applicazione di una legge ma il loro operato in termini tecnici può essere sempre tranquillamente valutato perché resta scritto a fronte di argomentazioni scritte dai ricorrenti e ai testi scritti oggetto delle contestazioni. Gli argomenti addotti devono avere un contenuto logico e non si possono omettere le risposte.

Proprio queste due condizioni mi sembrano ripetutamente ignorate e omesse nella sentenza del TAR in questione.

E’ questa la convinzione che si ricava da un’attenta lettura del testo della sentenza riguardante i ricorsi proposti dal COORDINAMENTO GENITORI DEMOCRATICI, dal C.I.D.I. – CENTRO DI INIZIATIVA DEMOCRATICA DEGLI INSEGNANTI, dal 126° CIRCOLO DIDATTICO DI ROMA, PER L’ANNULLAMENTO del Piano Programmatico per la razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse umane e strumentali del sistema scolastico, di cui all’art. 64, comma 3, D.L. n. 112/08 (convertito con modificazioni in legge 6.8.2008 n. 133) e, con i motivi aggiunti successivamente presentati dopo la loro emanazione ufficiale, per l’ANNULLAMENTO dei Regolamenti sul primo ciclo (D.P.R. n°89/09) e sulla razionalizzazione della rete scolastica (D.P.R. n°81/09).

Gli iniziali MOTIVI del ricorso contro il Piano programmatico presentati il 28 gennaio 2009, erano stati ripresi e aggiornati nei successivi motivi aggiunti presentati, nel mese di settembre 2009, per impugnare anche i suddetti Regolamenti. Ciò anche alla luce della sopravvenuta sentenza della Corte Costituzionale n. 200/2009 e del Decreto legge n. 78 del 1 luglio 2009 convertito nella legge n. 102 del 3 agosto 2009.

I ricorsi erano stati trattati nell’udienza pubblica del 3 dicembre 2009 dopo che la Camera di Consiglio del 22 ottobre 2009 aveva fissato l’udienza per tale data per una più opportuna trattazione del merito.

Per quanto riguarda le motivazioni concernenti il Ricorso contro il Piano programmatico il Tar si rifà largamente alla Sentenza n° 200/09 della Corte Costituzionale.

Ne consegue, in maniera del tutto convincente, il rigetto, delle censure di costituzionalità illustrate nei primi due motivi del ricorso. Ciò perché lo Stato, secondo quanto confermato nella sentenza dell’Alta Corte, quando tali materie riguardino quelle di competenza legislativa statale,  può delegificare tramite i regolamenti di cui all’art.17 della legge n°400/88. E tali sono tutte le materie, tranne quelle di cui alla lettera f-bis), enumerate all’art.64, comma 4, della legge 133/08.

Meno convincente appare la motivazione con cui il TAR respinge il terzo motivo del ricorso che riguarda l’anomala attribuzione al piano programmatico del compito di definire materie e criteri di delegificazione non previsti dalla legge. Il TAR ritiene che ”la censura nasca da un equivoco di fondo. Confonde la legge che reca i criteri per la revisione degli ordinamenti scolastici e l’attuazione della legge che è effettuata a livello programmatorio con il Piano e a livello applicativo con i regolamenti previsti rispettivamente dai commi 3 e 4 dell’art. 64”.

Francamente questo tipo di risposta non è molto intellegibile.

La materia sarà ripresa in altre parti dei successivi ricorsi. In questo ambito si deve rilevare che il Tar sostiene un singolare e bizzarra tesi e che cioè le modifiche alla legislazione vigente indicate nel Piano sono legittime in quanto risalirebbero ai decreti legislativi emanati in attuazione della legge n°53/2003. Infatti il TAR sostiene che:

“Rispetto a tale complesso normativo il Piano, ad una attenta lettura del suo contenuto, si limita a stabilire la sequenza organica di azioni necessarie a realizzare quanto dal legislatore stabilito, riferendolo a tre macro aree: 1. Revisione degli ordinamenti scolastici; 2. Riorganizzazione della rete scolastica, ivi compresi i centri territoriali per l’educazione degli adulti e i corsi serali; 3. Razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane delle scuole, con la conseguenza che la censura è proprio infondata, nel senso che non è il Piano a modificare l’ordinamento, ma questo è espressione di scelte operate dal legislatore con la legge di delega n. 53 del 2003 e meglio specificate con i decreti legislativi citati.”

Inoltre si sostiene che:”nello specifico la doglianza sarebbe pure inammissibile, in quanto non individua in quale parte del Piano Programmatico sia dato rinvenire disposizioni abrogative o “criteri di modificazione della legislazione vigente”, che secondo le argomentazioni dei ricorrenti, il Piano realizzerebbe.”

Chiunque può leggere che i ricorsi tra le altre indicano la scuola dell’Infanzia e l’abolizione generalizzata del TEAM della scuola primaria come materie che la legge non tratta e no prevede. Se si esaminano le decisioni della Corte dei conti sullo stesso Regolamento si scopre che anche in quella sede tali questioni erano state poste e poi lasciate cadere con formulazioni che si possono sempre riconsiderare e valutare nel loro significato implicito o esplicito. In ogni caso tutti gli organismi di giustizia Costituzionale o di controllo amministrativo che si erano pronunciati sulla materia erano rimasti  sullo specifico terreno loro attribuito dalla giurisdizione. La Corte  Costituzionale, valutando esclusivamente la sfera di competenza legislativa statale e la legittimità di regolamentare su tali materie con gli strumenti della delegificazione. La Sezione di Controllo del Consiglio di Stato verificando la corrispondenza delle materie trattate nei regolamenti a quelle indicate nel Piano programmatico e nella legge, a mio parere, come risulta da un attenta lettura del relativo pronunciamento, non era mai entrata nel merito di un riscontro puntuale dei contenuti dei Regolamenti con le direttive del Piano e con i criteri stabiliti dalla legge. Proprio in quei pareri peraltro nasce la bizzarra tesi del ruolo delegificante, integrativo della legge, assegnato al Piano programmatico. Del resto quei pareri furono pronunciati in maniera assai precaria se si tiene presente che il piano programmatico all’epoca non risultava ufficialmente individuato e disponibile. Ci volle, come vedremo, un successivo decreto legge per renderlo tale.

Come vedremo più avanti il Piano riceve due tipologie di contestazioni proprio nella prospettiva di indicare le materie e le modalità di attuazione che, non stabilite nella legge 133/08, vengono arbitrariamente assunte dal Piano o dai Regolamenti.

Nel primo ricorso, poi ripresa e sviluppata nei successivi motivi aggiunti, viene presentata la contestazione riguardante l’indicazione di materie  di delegificazione non esplicitamente indicate nella legge.

L’altra linea di contestazione del Piano riguarda la sua mancata formalizzazione dopo l’acquisizione dei previsti pareri.

La dove la sentenza del TAR comincia dimostrare vistose crepe logico interpretative è quando affronta il merito dei contenuti del Piano. Infatti la dove si contesta il modo con cui i ricorrenti segnalano la illegittimità del Piano, come dovuta alla circostanza che esso disciplinerebbe da un lato l’ordinamento della Scuola d’Infanzia, mentre l’art. 64 del d.l. n. 112 del 2008 non lo prevede e dall’altro lato che esso eccederebbe la delega di cui all’art. 64 del d.l. n. 112 del 2008 nella parte in cui incide sull’ordinamento didattico della Scuola primaria, sostituendo l’organizzazione per moduli con quella del maestro unico per 24 ore settimanali, laddove la norma sul maestro unico non prevede un’estensione generalizzata di detta modalità organizzativa.

Il TAR assai sorprendentemente non contesta tale argomentazione. Con un approccio iniziale di tal fatta appare del tutto ingiustificata l’incredibile omissione di qualsiasi argomentazione difensiva nei confronti delle contestazioni riguardanti le medesime materie, che, nei successivi motivi aggiunti sono sostenute, con ulteriori argomentazioni.  Infatti circa tale tipo di contestazioni il TAR si limita, nella parte della Sentenza che riguarda il ricorso principale, ad affermare che “Il Piano appare meramente programmatorio delle iniziative e della cd. “tempistica” attraverso i quali dovranno essere realizzate le “Indicazioni nazionali relative alla scuola d’infanzia e alle scuole del primo ciclo di istruzione” come stabilite dalle Tabelle A, B e C allegate al decreto legislativo 18 febbraio 2004, n. 59 e per la scuola primaria si limita a prevedere che ai sensi del decreto legge 1° settembre 2008, n. 137 dovranno essere attivate classi con il maestro unico, restando, comunque “aperta la possibilità di una più ampia articolazione del tempo scuola, tenuto conto della domanda delle famiglie e della dotazione organica assegnata alle scuole”, rimanendo così smentite( non si comprende come!) entrambe le censure in questione.

Sfugge al TAR, che infatti eviterà di replicare in materia quando tali censure riguarderanno il regolamento n°89, che la trattazione della scuola dell’infanzia e il maestro unico generalizzato non sono previsti né dalla legge né dal Piano programmatico.

Esaminiamo ora i MOTIVI dei ricorsi relativi ai due Regolamenti e le corrispondenti valutazioni del TAR.

Per il Decreto n°81 sulla rete scolastica è stato posto dai ricorrenti anche il problema della sua pubblicazione sulla G.U. dopo la sentenza n°200 della Corte costituzionale.

 

Infatti il primo motivo del ricorso rilevava che “Il Regolamento impugnato è stato adottato, con riferimento al suo Titolo I, in attuazione dell’art. 64, comma 4, lettera f-bis del D.L. n. 112/08 (convertito con modificazioni in Legge n. 133/08) e che la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 64, comma 4, lett. f-bis, in quanto ha affermato che il settore del dimensionamento scolastico rientra in ambito di legislazione concorrente e non può formare oggetto di delegificazione.

Sarebbe quindi evidente, l’illegittimità del Regolamento impugnato,e di tutti gli atti conseguenti, mediante i quali è stata data attuazione ad una norma dichiarata incostituzionale.”

 

IL Tar invece ha sostenuto che la censura va respinta perché sullo schema di Regolamento precedente a quello attualmente adottato si era pronunciato il Consiglio di Stato con il parere del 2 febbraio 2009.

Questo parere, pur non potendo tenere conto della sentenza n. 200 del 2009 pronunciata dalla Corte Costituzionale il successivo 2 luglio, tuttavia la anticipava nei contenuti!

Il Regolamento avrebbe, secondo il TAR, recepito le proposte di modifica del Consiglio di Stato, anticipando gli effetti della successiva Sentenza della Corte Costituzionale!

Tali modifiche erano volte a “salvaguardare l’autonomia locale e delle singole istituzioni scolastiche, demandando all’intesa con la stessa la disciplina di dettaglio della materia”.

Ad esempio la disposizione di cui all’art. 2, che disciplina proprio la definizione degli organici, demandandola ai dirigenti degli uffici scolastici regionali era apparsa violare “i principi stabiliti dalla Corte Costituzionale (nella sentenza n. 13 del 2004) proprio con riguardo alle norme statali che affidavano a tale organo – che è a capo dell’ufficio scolastico regionale, che costituisce articolazione periferica a livello regionale del Ministero dell’istruzione – il compito di distribuire, nell’ambito della Regione, il personale tra le varie istituzioni scolastiche.

La distribuzione del personale tra le varie istituzioni scolastiche” – rileva nel prosieguo il Consiglio di Stato – “…è compito del quale le Regioni non possono essere private”, quindi ne ha suggerito che andava “specificata l’efficacia suppletiva e cedevole, in attuazione del principio di continuità dell’ordinamento, nonché del servizio (sempre formulato nella sentenza n. 13) all’entrata in vigore della disciplina regionale, da emanare in attuazione dell’art. 117 della Costituzione.” Ed ha richiesto quindi che venisse aggiunto in calce al quinto comma del detto articolo 2/D.P.R. n. 81 il periodo: “Tale ultima disposizione resta efficace sino all’adozione di norme legislative da parte della Regione interessata, in attuazione dell’articolo 117 della Costituzione”, che risulta appunto dal testo in esame, smentendo così la censura proposta dei ricorrenti.

Il Tar poi aggiungeva:

“numerose altre disposizioni del Regolamento sono state modificate nella stessa chiave interpretativa vista sopra, che non fa altro che riprendere i principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 13 del 2004 e da questa nuovamente applicati alla fattispecie ulteriormente sottopostale con la sentenza n. 200 del 2009, con la conseguenza che il Regolamento non appare intaccato da tale ulteriore pronuncia, per come dedotto anche dagli intervenienti”.

A mio parere ciò non risulta palesemente corrispondente al vero in quanto il Regolamento,(DPR n.81) di cui veniva denunciata la complessiva illegittimità prevede all’art.1 al comma 1 che: “Alla   definizione dei criteri e dei parametri per il dimensionamento della  rete scolastica e per la riorganizzazione dei punti di erogazione del servizio scolastico, si provvede con decreto, avente natura regolamentare, del Ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, adottato di concerto con il Ministro  dell'economia  e  delle  finanze, previa intesa in sede di  Conferenza  unificata, di cui all'articolo 64, comma 4-quinquies, del  decreto-legge  25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.”

Il Regolamento prevede cioè, dopo l’Intesa con le Regioni, che il potere regolamentare resti ancora al MIUR.

Ma proprio questa circostanza risulta esclusa dalla Sentenza n° 200 e quindi incostituzionale. E’ strano che il TAR non abbia neppure provato a dimostrare il contrario.

 

Il ricorsi affrontano poi una serie di altri motivi di illegittimità a cui il TAR replica superficialmente e talvolta non replica affatto. Cosa questa incredibile e stupefacente per una sentenza che, dopo la Camera di Consiglio del 3 dicembre, ha richiesto oltre  3 mesi per la sua stesura. In alcuni casi, come vedremo per il D.P.R. n°89, non si tratta di argomenti già confutati nel corso dell’esame delle contestazioni al Piano Programmatico o al D.P.R. n° 81, ma di pure e semplici omissioni intercalate da refusi ingiustificabili.

 

Esaminiamo ora più da vicino le decisioni  riguardanti qualcuno dei   motivi comuni ad  entrambi i Regolamenti.

I ricorrenti hanno, fra l’altro, sostenuto che i Regolamenti impugnati sono illegittimi, per violazione dell’art. 64, commi 3 e 4, della L. n. 113/08, e dell’art 17, comma 25 del D.L. n.78 del 1 luglio 2009,convertito nella legge n.102 del 3 agosto 2009, anche sotto un ulteriore profilo. I Regolamenti, sostengono i ricorrenti, non possono esistere senza l’adozione del Piano.

Ebbene, nel caso in esame, i Regolamenti sono stati approvati sulla base del Piano, così come adottato dal Governo ed infatti nell’epigrafe del regolamento si legge: “visto il Piano Programmatico predisposto in data 4 settembre 2008”.

 Il Decreto legge n. 78 del 1 luglio 2009 convertito nella legge n.102 del 3 agosto 2009 nella prima parte dell’art.17, comma 25, cosi recita "L'articolo 64, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, si interpreta nel senso che il Piano programmatico si intende perfezionato con l'acquisizione dei pareri previsti dalla medesima disposizione e all'eventuale recepimento dei relativi contenuti si provvede con i regolamenti attuativi dello stesso.”.

Poiché con la delibera del Consiglio dei ministri del 18 dicembre 2008, con cui è stato approvato lo Schema preliminare di Regolamento, nelle suddetta epigrafe non vengono citati i pareri resi dalle Camere la previsione richiamata del D.L. 78 non risulta rispettata, né d’altra parte poteva facilmente esserlo retroattivamente. Di conseguenza gli Schemi di Regolamento approvati non hanno potuto tenere conto di tali pareri e il Piano programmatico indicato nelle premesse risulta di fatto inesistente ai sensi della normativa vigente.

È evidente, quindi, la violazione del giusto procedimento di legge, che ai sensi del citato D.L. n.78 imponeva al Ministro – una volta acquisiti i pareri obbligatori delle Camere - di presentare gli Schemi di Regolamento formulati sulla base del Piano programmatico, accompagnandone la presentazione in Consiglio dei ministri con le osservazioni svolte dalle Commissioni Parlamentari. Dagli atti del Consiglio dei Ministri del 18 dicembre 2008 questa circostanza non risulta. Dalla epigrafe del Regolamento sulla rete scolastica non risulta alcun riferimento al Piano ed in quello riguardante il primo ciclo risulta essere quella inizialmente del Consiglio dei ministri del 4 settembre 2008. Di qui l’illegittimità dei Regolamenti che, in quanto atti conseguenti rispetto al Piano, non potevano esser adottati sulla base di un Piano predisposto o perfezionato, ma non corredato dei previsti pareri.

Ma ancor più evidente l’eccesso di potere per illogicità e sviamento, in quanto si è voluto tenere conto solo del Piano adottato dal Governo, proprio per non prendere in considerazione le rilevanti modifiche richieste dal Parlamento.

 

La replica del TAR a tali precise e circostanziate denunce omette di prendere in considerazione gli argomenti proposti circa l’esistenza delle modalità di individuazione del piano programmatico stabilite dall’art ’ART. 17 ,COMMA 25 DEL D.L. N.78/2009 CONVERTITO NELLA LEGGE N.102 DEL 3 AGOSTO 2009.

Infatti il TAR, invece di misurarsi sul significato e sugli effetti dell’art.17, comma 25, del, D.L. n.78/2009, si rifà alle valutazioni del Consiglio di Stato del 2 febbraio 2009, laddove l’Alto Consesso specificava che il procedimento di adozione del regolamento appariva rispettoso di tutti i passaggi e delle regole di competenza fissate dalla normativa generale dall’art. 17, comma 2 della legge 23 agosto 1988, n. 400 e in particolare dall’articolo 64, commi 3 e 4 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 laddove “è stato preventivamente adottato, dal Ministro dell’istruzione dell’università e della ricerca di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, il piano programmatico di cui all’art. 64, comma 3 del decreto legge n. 112 del 2008 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”.

E’ evidente che il Consiglio di Stato in tale occasione aveva preso in considerazione un Piano inesistente. Infatti non si comprenderebbe per quale misterioso motivo, proprio per individuarlo, sei mesi dopo il Governo abbia dovuto adottare uno specifico decreto legge. Quello che sorprende nel modo di procedere del TAR è il rifiuto di valutare i motivi del ricorso là dove richiedono se quel piano programmatico, all’attenzione prima del Consiglio dei Ministri e poi del Consiglio di Stato, corrispondeva alle caratteristiche indicate nel decreto legge n° 78/09.

Questa valutazione non risulta presente neppure nella ricostruzione degli atti e delle norme effettuata dalle sentenze di questa stessa sezione del TAR  n. 7530 e n. 7532 del 24 luglio 2009.

 

Un altro motivo che riguarda entrambi i regolamenti, pone la questione di Illegittimità costituzionale dello stesso art. 17, comma 25, D.L. 78/2009, convertito nella legge n. 102/2009 per viola­zione degli artt. 3 e 97 Cost.

 

I Ricorrenti  hanno sostenuto che le norme di interpretazione autentica, avendo portata retroattiva, sono consentite dall’ordinamento solo ed esclusivamente se effettivamente sono norme di interpretazione e non norme modificative del precedente ordinamento.

Nel caso in esame, la legge originaria era di un’assoluta chiarezza e non necessitava di alcuna norma di interpretazione autentica.

Il procedimento prevedeva l’adozione di un Piano, l’espressione di un parere da parte della Commissione parlamentare e l’approvazione definitiva dello stesso Piano sulla base delle modifiche introdotte dalla Commissione parlamentare, modifiche che nel caso in esame ci sono state e sono state anche ampie e approfondite.

Il Governo, invece, non ha tenuto in alcun conto le modifiche ed ha adottato il regolamento sulla base dell’originario atto di adozione, come risulta pacifico ed incontestabile dall’epigrafe dei regolamenti e come risulta pacifico ed incontestabile dal fatto che il Governo ha approvato una norma di interpretazione autentica nel maldestro tentativo di salvare il vizio del procedimento.

Ma con questa norma interpretativa non si è interpretato autenticamente ma si è modificato ex post il procedimento, introducendo un elemento di irragionevolezza della norma che in verità non ha interpretato il procedimento ma lo ha profondamente modificato, in violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Al riguardo la risposta del Tar risulta molto debole sostenendo che “la norma appare gravare (sic!) un contesto normativo, quello delle norme in materia di istruzione, già notevolmente appesantito da disposizioni dettate con decretazione di urgenza e da innumerevoli atti di normazione secondaria e sub secondaria, spesso di dubbia conformità alle norme di rango primario ed alla Costituzione, come posto in rilievo dal TAR in altre analoghe occasioni (questione dell’inserimento in coda nelle tre province a scelta: sentenza 27 novembre 2008, n. 10809, confermata nella sede cautelare di appello, ma seguita dal decreto legge 25 settembre 2009, n. 134 convertito in legge 24 novembre 2009, n. 167 che all’articolo 1, comma 4 ter ha dettato norme interpretative dell’art. 1, comma 605 lett. c) della L. 27 dicembre 2006, n. 296; questione della modifica dei libri di testo nel quinquennio per motivi eccezionali: sentenza n. 7528 del 24 luglio 2009, non appellata, ma seguita da circolare ministeriale n. 80 del 15 settembre 2009 interpretativa di quella annullata dal TAR in parte qua) , circostanza che porta il Ministero alla adozione di norme interpretative, come è questa in discussione.”

Ma soprattutto sorprende che il Tar non abbia rilevato l’eccezione di Costituzionalità chiaramente presente nel titolo del paragrafo del ricorso.

Infatti esso afferma “in ordine alla rilevata illegittimità costituzionale della citata disposizione d’urgenza convertita in legge nell’agosto 2009, va tuttavia rilevato che i ricorrenti non chiedono la remissione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale, sicchè la illegittimità dedotta della detta disposizione può essere analizzata soltanto come censura che riverberi le sue conseguenze sull’atto gravato”.

Inoltre il TAR espone una singolare dottrina già fatta valere in relazione alla Sentenza n° 200 della Corte Costituzionale in rapporto ai pareri espressi dal Consiglio di Stato sui suddetti Regolamenti. Si ricorda che questi pareri secondo il TAR avrebbero precorso la Sentenza rendendo immune, in particolare, il regolamento sulla rete scolastica dalla censure in essa contenute.

Ora tocca al Decreto legge n° 78 emesso il 1 luglio 2009. Il Tar lo ritiene superato perché il 24 luglio le sue sentenze 7530 e 7532 su tali materie lo avrebbero ignorato individuando, peraltro correttamente, la data di perfezionamento del Piano programmatico. Il TAR non si accorge di denunciare in tal modo un grave vizio nella propria sentenza che non ha tenuto conto di una legge intervenuta sulla materia in esame.

In realtà il TAR dimentica una non indifferente circostanza e che cioè quel Decreto legge non aveva come oggetto di riferimento le  sentenze del TAR ma bensì le deliberazioni del Consiglio dei ministri sui Regolamenti. E cioè che, né in prima, né in seconda lettura, le premesse dei  Regolamenti all’esame del CdM, avevano  indicato l’avvenuta acquisizione dei pareri delle Camere sul Piano Programmatico. Ora il Ricorso chiedeva al TAR questo accertamento e non altro. Il TAR evidentemente si è rifiutato di compierlo!

Si legga di seguito al riguardo la singolare argomentazione del TAR:

“Ma tale ricaduta non è dato rinvenire nel caso in esame, laddove la legittimità della procedura è stata già oggetto di disamina da parte del TAR in epoca precedente anche alla presentazione dei motivi aggiunti in parola e con le sentenze sopra richiamate, (sentenze n. 7530 e n. 7532 del 24 luglio 2009), sicchè la circostanza che la norma di cui all’art. 64, comma 3 del decreto legge 28 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 vada interpretata nel senso che il Piano Programmatico è perfezionato con i pareri delle Commissioni Parlamentari competenti come da detta disposizione recata, se al 1° luglio 2009 data di emanazione del decreto legge n. 78 del 2009 poteva salvaguardare la procedura fino a quel momento svolta, alla data di pubblicazione delle sentenze del TAR, avvenuta il 24 luglio 2009 non aveva più ragione di essere, dal momento che:

a) non aggiunge nulla alla ricostruzione effettuata dal TAR nelle menzionate sentenze che ponevano in rilievo i due pareri delle competenti Commissioni Parlamentari;

b) e non aggiunge nulla al perfezionamento dell’atto di concerto recato dal Piano Programmatico, intervenuto con il raggiungimento dell’ “in idem consensus” tra i due Ministri a settembre del 2008, come rilevato dal TAR nelle anzidette sentenze.

Di conseguenza, al di là della congruità della disposizione con il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, che dovrà essere valutata nelle sedi più opportune, la censura è proprio improcedibile, destinata com’è ad essere superata dalle sopravvenute pronunce.”

 

Con riferimento D.P.R. n.81 i ricorrenti sostengono che “Il Regolamento impugnato è illegittimo anche perché non costituisce puntuale attuazione del Piano programmatico, ma si discosta dalle indicazioni del Piano in diversi punti.

In primo luogo, il Regolamento impugnato – rispetto al Piano – dispone il rinvio di un anno della razionalizzazione della rete scolastica con conseguenze sulla riduzione dell’organico dei docenti della scuola primaria e dei dirigenti che, secondo il Piano, nel triennio,avrebbe dovuto riguardare 27.593 posti e che, invece, nel Regolamento è divenuta di 31.686 posti.

È evidente, quindi, che il Regolamento non è nemmeno conforme al Piano dal momento che dispone una diversa articolazione temporale e quantitativa delle riduzioni di organico. Anche sotto tale ulteriore profilo, quindi, appare chiara l’illegittimità del Regolamento impugnato.

 

Il TAR invece sostiene che “tale censura è smentita dalla lettura del Regolamento che all’articolo 1 detta i criteri ed i parametri relativi al dimensionamento delle istituzioni autonome e che rinvia ad un decreto interministeriale adottato di concerto con il Ministero dell’economia.

E tale scansione temporale non appare in violazione di quanto disposto dal Piano Programmatico che, come più volte ripetuto, avendo natura di atto politico programmatorio, necessitava gioco forza degli atti applicativi, come dal legislatore prefigurato dall’art. 64, commi 3 e 4 del decreto legge n. 112 del 2008.”

Purtroppo, come si vedrà clamorosamente con le successive contestazioni che entrano nel merito dei contenuti dei Regolamenti, il Tar,come è già accaduto al Consiglio di Stato ed in parte anche alla Corte dei Conti, si rifiuta di entrare in questo  merito, rimanendo attestato su affermazioni generali di principio che nulla hanno a che spartire con il merito delle contestazioni presentate nei ricorsi

Non si vuole prendere atto che i Regolamenti non attuano il Piano programmatico così come il piano programmatico in parte non attua la legge. Si tratta di grandi pali piantati nell’occhio di una magistratura amministrativa che evidentemente non vuole vedere. Il Tar continua fra l’altro ad ignorare che il Decreto interministeriale sugli organici, di cui si occupano ricorsi ancora al suo esame che si rifiuta di concludere, non è stato ancora pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica! E c’é da segnalare un fatto incredibile. Lo stesso giorno, il 3 marzo 2010, la stessa Sezione del TAR Lazio emette un’Ordinanza sospensiva perché il suddetto Decreto Interministeriale sugli organici sarebbe  inprocedibile in quanto non noto . Ma come? Se il D.I. non esiste come si fa a sostenere, nella Sentenza che stiamo esaminando, che ciò che non sarebbe stabilito dal Piano programmatico sarebbe ben precisato nel Decreto Interministeriale?

 

Ma le risposte più sorprendenti e francamente incredibili sono quelle che riguardano gli ultimi tre motivi aggiunti del secondo ricorso, quello sul Regolamento riguardante il primo ciclo.

Con il primo di essi i ricorrenti sostengono che il Regolamento è illegittimo anche nella parte in cui prevede, all’art. 1, comma 4, la revisione delle Indicazioni nazionali mediante regolamento da adottarsi, ai sensi dell’art. 17 della L. 400/88, comma 3.

Il Regolamento, infatti, prevede che “nel corso del triennio […] l’eventuale revisione delle Indicazioni nazionali, da adottarsi con regolamento […]”.

Si rileva che le Indicazioni nazionali sono contenute in un atto avente forza di legge (D.lgs. 59/04), per cui la delega a modificarle deve essere contenuta in una legge.

Ancora una volta, invece, si introduce un procedimento di delegificazione non per legge, ma mediante atto amministrativo, con ciò evidentemente violando il procedimento previsto dalla Legge n. 400.

È noto, infatti, che per poter delegificare una determinata materia, è necessario che vi sia un atto normativo di rango primario, che fissi i criteri e l’ambito di applicazione dei decreti delegificanti, non essendo possibile che ciò accada mediante atto amministrativo.

Non vi può essere, quindi, un atto amministrativo che conferisca ad un altro atto amministrativo il potere di abrogare una norma di rango primario, così come accade nel caso in esame.

Il Regolamento prevede che un altro regolamento modifichi la legge, con un processo a cascata, che rende il Parlamento del tutto estraneo al processo.

In altri termini, sulla base di questa norma regolamentare, il Parlamento si troverà una normativa delegificata senza nemmeno saperlo, in quanto la delega alla delegificazione non è contenuta in una legge, ma in un regolamento.

Il Regolamento di cui all’art.1 comma 4  (da adottare ai sensi del comma 3 dell’art.17) non è quello previsto dal Piano che invece lo ricollocava tra quelli di cui all’art.64, comma 4 alla lettera b), (da realizzare in base al comma 2 dell’art.17). Non é neppure tra quelli previsti dall’ art.12 del D.lvo 226/05 che lo prevedeva, si ai sensi del 2 comma dell’articolo 17 della legge 400//98, ma con relativo parere da parte delle Commissioni parlamentari. Il mantenimento di questo parere, trattandosi di materia a suo tempo valutata dal Parlamento, risultava estremamente necessario.

 

Il TAR dice che tale censura non può essere condivisa. Ciò in quanto “la disposizione di cui all’art. 1, comma 4 del regolamento di cui al D.P.R. n. 89 del 2009 era stata oggetto di valutazione da parte della Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato, che nella prima stesura del Regolamento aveva notato la superfluità, tra le altre, di alcune precisazioni recate dalla detta norma. La stesura avverso la quale gli interessati oppongono la censura è quella che ha superato il vaglio dell’Alto Consesso, adottata dopo il suo esame, a seguito del quale quell’organo consultivo ha proprio richiesto che fosse specificata la natura regolamentare dell’atto con il quale, nel prosieguo e dopo il periodo di monitoraggio da protrarsi per tre anni dall’A.S. 2009/2010, si sarebbe proceduto alla modificazione delle “Indicazioni nazionali” recate dalle Tabelle A, B, C e D del d.lgs. n. 59 del 2004. Né il Consiglio di Stato poteva trovare alcunché da obiettare, attesa la natura di atti di delegificazione intrinseca alle disposizioni esaminate, per come sopra già rilevato in ordine al Regolamento di cui al D.P.R. n. 81 del 2009”

 

E’ del tutto evidente come in tale argomentazione non si trovi alcun argomento che chiarisca in base a quale principio giuridico possa essere attribuita ad un Decreto non regolamentare la facoltà di modificare una legge dello Stato, tali risultando al momento le Indicazioni nazionali di cui al Decreto legislativo 59/2004.

Un altro motivo del ricorso aggiunto che non trova alcun tipo di risposta nella Sentenza del TAR del Lazio è quello riguardante l’illegittimità dell’inserimento della scuola dell’infanzia tra le norme da delegificare.

 

Infatti il Regolamento impugnato risulterebbe  illegittimo nella parte in cui disciplina la Scuola dell’Infanzia, pur in assenza di qualsivoglia previsione normativa in tale senso nell’art. 64 cit.

I ricorrenti segnalano  che l’art. 64 del D.L. n. 112/08 non menziona affatto la Scuola d’Infanzia tra gli obiettivi della riforma, limitandosi ad incaricare il Ministro dell’Istruzione di redigere un Piano programmatico per il miglioramento dei servizi scolastici, senza prevedere la revisione dell’ordinamento della Scuola di infanzia.

Ma, a ben vedere, vi sono anche ulteriori elementi che dimostrano che l’art. 64 cit. non fa alcun riferimento alla Scuola di infanzia.

In primo luogo vi è da dire che la norma de qua si riferisce all’ordinamento scolastico; e la Scuola di infanzia non vi ha mai fatto parte, costituendo una Istituzione del tutto autonoma e diversa dalla Scuola primaria.

Ciò è ulteriormente confortato dal fatto che l’art. 64 cit. usa termini quali “piani di studio”, “curricoli” e “quadri orari” che certamente non hanno nulla a che fare con l’attuale ordinamento della Scuola di infanzia.

L’anticipo delle iscrizioni, contrariamente a quanto stabilito nel regolamento non è previsto nel Piano. Anzi nel Piano a pag. 7 si fa riferimento, per una eventualità del genere, ad un apposito provvedimento normativo. Ciò perché si tratta di reintrodurre quanto già previsto dall’articolo 2 del decreto legislativo 19 febbraio 2004, n. 59, e successivamente abrogato dall’art. 1 comma 630 della legge 296/2007. Per tale motivo lo stesso Piano ravvisava la necessità di uno specifico “atto normativo” che con tutta evidenza non poteva essere il regolamento.

È evidente, quindi, l’illegittimità del provvedimento impugnato, per violazione dell’art. 64 D.L. n. 112 cit. in quanto, come visto, non vi era alcuna indicazione legislativa, che consentisse al Ministro di intervenire anche sul settore della Scuola dell’ infanzia.

Ma il  TAR non dedica nemmeno una parola per confutare tali dettagliate e inequivocabili contestazioni. Poiché non si può trattarsi di una distrazione o di una dimenticanza probabilmente si è trattato di una materia  a cui il Tar non ha potuto fornire una risposta collegialmente condivisa.

Era già capitato alla Corte dei Conti che in sede di primo esame dell’Ufficio di Controllo aveva ritenuto illegittima la trattazione della scuola per l’infanzia e che con la Sezione Centrale di Controllo aveva affrontato la materia con generiche formulazioni.

 

Anche sul motivo del ricorso riguardante la scuola primaria che la Sentenza erroneamente  chiama “scuola dell’infanzia” i ricorrenti sostengono che il Regolamento è illegittimo anche nella parte in cui incide sull’ordinamento didattico intervenendo sull’organizzazione dei moduli, sopprimendoli e sostituendoli con un modello didattico operante con un maestro unico, cui è assegnata una cattedra di 24 ore settimanali.

Accanto agli originari obiettivi di razionalizzazione scolastica, previsti dall’art. 64 cit., l’art. 4 del D.L. n. 137/08 (conv. in L. n. 169/08) ha previsto che “nell’ambito degli obiettivi di razionalizzazione di cui all’art. 64 del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nei regolamenti previsti dal comma 4 del medesimo articolo 64 è ulteriormente previsto che le istituzioni scolastiche della scuola primaria costituiscono classi affidate ad un unico insegnante e funzionanti con orario di ventiquattro ore settimanali, Nei regolamenti si tiene comunque conto delle esigenze, correlate alle domande delle famiglie, di una più ampia articolazione tempo-scuola”.

La norma citata, sostengono i ricorrenti, non prevede affatto l’estensione generalizzata del maestro unico a tutte le classi della scuola primaria, tanto è vero che si prevede di tenere comunque conto delle esigenze delle famiglie, in relazione ad una più ampia articolazione tempo-scuola.

Nel Regolamento impugnato, invece, è chiara l’intenzione del Ministro di provvedere alla introduzione esclusiva del cd. maestro unico ed alla sostituzione del precedente modulo didattico, basato su tre maestri per due classi .

Tanto si rileva dall’art. 4 del Regolamento impugnato che espressamente introduce la figura del maestro unico, come unica ipotesi a regime.

E la difformità tra il Regolamento, Piano Programmatico ed art. 64 D.L. 112/08 è ancor più evidente nella Relazione Tecnica allegata al Piano Programmatico.

Il Regolamento prevede l’abolizione totale dell’istituto del TEAM di tre docenti ogni due classi. Non attua il Piano programmatico perché nella sua relazione tecnica prevedeva la permanenza di 102.694 classi funzionanti con i moduli.

Il Regolamento invece, sostituisce (a regime) ovunque i TEAM. Di tale clamorosa innovazione (sostituzione generalizzata del TEAM con il maestro unico) non trattano l’art.64 della legge 133/08, l’art. 4 della legge 169/08 e lo stesso Piano.

Il Piano, contrariamente a quanto avviene nel Regolamento, non prospetta esplicitamente, come avrebbe potuto, il superamento totale del TEAM. Se la scelta del Piano fosse stata quella di introdurre il maestro unico al posto del TEAM e non quella di consentire una determinata riduzione dell’organico, non sarebbe stato necessario, per raggiungere tale obiettivo, ricorrere alla formula che prevede la riduzione da 30 a 27 ore settimanali nelle 102.694 classi attualmente funzionanti con il TEAM. Sarebbe stato sufficiente indicare la sostituzione dei TEAM per tutte le classi, a cominciare dalle prime.

Anche l’abolizione delle compresenze e la conseguente riduzione dell’organico dei docenti della scuola primaria non erano previste né dall’art 4 della legge 169 né dallo stesso Piano.

Cosi neppure il Piano prevede la creazione dell’istituto del “posto orario” nella scuola primaria.

Ma la questione di gran lunga più rilevante fra quelle realizzate nei Regolamenti  e non previste dal Piano è la riduzione dell’organico docente nella scuola primaria, che secondo il Piano  avrebbe dovuto riguardare nel triennio 30.067 posti, e che è invece divenuta nella relazione tecnica al Regolamento un taglio  di 38.912 posti.

Il Regolamento, quindi, va oltre quanto disposto dallo stesso Piano, trasformando quella che era una possibilità prevista dalla legge in un obbligo esclusivo, in evidente violazione della legge.

Il Regolamento è illegittimo anche nella parte in cui incide sull’ordinamento didattico della Scuola secondaria di primo grado. Infatti l’orario settimanale delle lezioni nella scuola secondaria di primo grado, che nel Regolamento è di 30 ore,  non è più quello di 29 ore settimanali previsto nel Piano. Cambiano anche i criteri per l’effettuazione del tempo prolungato. Mentre la relazione tecnica del Piano quantificava rispettivamente in 9.600 e in 13.600 i posti da tagliare con il nuova modello di orario settimanale delle lezioni e con i nuovi criteri per l’istituzione del tempo prolungato, il Regolamento nella sua relazione tecnica prevede, nello stesso triennio, rispettivamente una riduzione di 6.285 e di 8.710 posti. Complessivamente, considerate tutte le misure previste per le riduzioni dei posti, si passa 29.740 posti del Piano ai 22.143 dei Regolamenti.

Il Regolamento disattende il Piano anche per quanto riguarda la riduzione di posti nella scuola secondaria superiore non prevedendo tagli per anno scolastico 2009-10 a fronte dei 3.300 posti previsti nel Piano.

Come si è visto si tratta di una nutrita e argomentata serie di contestazioni a cui il TAR non fornisce incredibilmente alcuna seria risposta. Non possono infatti definirsi tali quelle formulate con molta genericità e fumosità nella sentenza.

Infatti il TAR sostiene che “la censura è sprovvista di un qualsiasi elemento di prova, atteso che i ricorrenti non dimostrano a quale punto del Regolamento andrebbe collegata la riduzione di organico, facendo riferimento ad elementi numerici del Piano Programmatico che da esso non si evincono e paragonandoli ad elementi numerici del Regolamento che si evincerebbero, invece, dalla relazione illustrativa, atto che, quand’anche fosse stato impugnato, e non lo è stato, non avrebbe alcuna efficacia provvedimentale, attesa la natura meramente esplicativa dei criteri recati per il nuovo assetto ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione dal Regolamento impugnato”.

Sfugge in questo caso al TAR che le Relazioni tecniche ai Regolamenti sono sottoscritte dalla Ragioneria Generale dello Stato e certificano la qualità e la natura dei tagli che comportano determinate economie e che quindi in questo caso rappresentano un “unicum” con il regolamento impugnato.

Ma tant’è non tutte le Sezioni di cui si compone il Tar Lazio hanno lo stesso spirito e capacità di indipendenza dalle influenze e dalle pressioni governative.

E che pressioni a questi livelli ci siano state lo dimostra l’invio alla Corte dei Conti che si accingeva ad esaminare a Sezioni riunite le contestazioni della sua Camera di Consiglio dei un ultimatum scritto da parte del Ragioniere Generale della Stato. Costui peraltro, fino a contraria determinazione delle regole che definiscono il suo ruolo, non si può trasformare in Avvocato dello Stato.

Infine due annotazioni che rendono più evidente lo stile e lo spirito con cui ha operato la suddetta sezione del TAR Lazio. Innanzitutto non illustra mai le motivazioni dell’Avvocatura della Stato (ciò è avvenuto anche in relazione alle precedenti sentenze sulla stessa materia citate nel testo in esame). Non si comprende se ciò avvenga perche le consideri ininfluenti o perché le abbia assunte totalmente nella formulazione delle proprie deliberazioni.

Un’altra questione di stile riguarda il totale silenzio sulle motivazioni aggiuntive presentate dai legali dalla Lega delle autonomie locali. Anche qualora esse fossero state interamente riconducibili ai motivi già esaminati forse, se non altro per ragioni di correttezza istituzionale, ciò avrebbe dovuto essere stato sia pur fugacemente segnalato.  Ciò anche perché una delle cause addotte per spostare i tempi del giudizio era stata individuata nella presenza di questi motivi aggiunti.

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Sentenza del TAR Lazio   209.3 kB 
3 marzo 2010
Piano programmatico    
Il piano dei tagli previsto dall'art. 64 del decreto legge n.112/08 convertito nella legge n.133/08.
DPR 20 marzo 2009, n. 81 (in G.U. 2 luglio 2009, n. 151)    
Norme per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della scuola, ai sensi dell'articolo 64, comma 4, del decreto - legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
DPR 20 marzo 2009, n. 89 (in G.U. 15 luglio 2009, n. 162)    
Revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione ai sensi dell'articolo 64, comma 4, del decreto - legge 25 giugno 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.